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财金10号文,中国PPP稳定发展的良策

发布日期:2019-03-12 10:06:34 浏览次数:

--财金(2019)10号文解读

北京财指南咨询有限公司总经理、中国PPP专业委员会专家徐向东


2019年3月8日,农历“二月二”,又恰逢“女神节”,财政部PPP中心微信公众号“道PPP”在上午11:14发布了《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(以下简称“财金(2019)10号”)。转眼之间,笔者的几十个微信群都是该文的转发。笔者注意到,截止到当日下午15:00,“道PPP”上该文的阅读量已经超过3.2万。仅从这一点就可以看出,该文绝对是2019年度国家PPP政策的又一个重磅文件。


细读此文,笔者认为该文最大的亮点即是澄清纠正错误观点,统一规范正确认知,共同推动PPP大业持续良性发展,具体体现在如下几方面:


1、针对部分“PPP的红旗到底能打多久”的疑问,财金(2019)10号再次重申“推广PPP模式,是党中央、国务院作出的一项重大决策部署;PPP模式对于有效防控地方政府隐性债务风险、落实“六稳”工作、补齐基础设施短板,推动经济高质量发展具有重大积极作用”。PPP相关工作应该形成“远近结合、递次接续”的局面。再次明确PPP应是一项长久持续、基业长青的事业,而非一项运动战。


2、何谓规范的PPP项目?财金(2019)10号文首次给出正负面清单,解决实践中的疑问。财金(2019)10号明确规范的PPP项目应当符合六大要件:(1)公益性项目,通过识别论证;(2)合理风险分担;(2)绩效付费、按效付费;(3)资本金合规;(4)主体合规;(5)及时入库及信息更新。其实这些要求都是财政部原先PPP政策的再次重申,不是现设条件。

何谓不规范的PPP项目?不规范的PPP项目主要是5种情形:(1)政府兜底;(2)融资平台非法参与PPP项目;(3)未经识别论证;(4)出资不实;(5)信息有误。这5种情形实际上了回答PPP实操中经常碰到的几个问题:(1)政府出资人代表能否为项目融资提供担保?(2)不进行识别论证能否运作PPP项目?(3)项目库信息不更新可否?按照财金(2019)10号的规定都是否定的。


关于入库问题,该文明确:规范的PPP项目应按规定纳入全国PPP综合信息平台项目库,及时充分披露项目信息,主动接受社会监督;未按规定及时充分披露项目信息或披露虚假项目信息,严重影响行使公众知情权和社会监督权的,应进行限期整改;同时,项目库实行“能进能出”的动态调整机制,不以入库为项目合规“背书”,不以入库作为商业银行贷款条件。 


关于融资平台公司社会资本身份问题,财金(2019)10号文提出的“融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业”主要是限制部分融资平台名义上仅参股但实质控制的国有企业,其本质还是政府控股的国有企业以社会资本身份参与本级PPP项目。但融资瓶子平台公司社会资本身份其精髓仍是延续原先PPP政策,即:(1)实行本级限制、跨区域不受限;(2)满足国办发(2015)42号文规定条件的融资平台公司,即:已经建立现代企业制度、实现市场化运营,其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置,并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的融资平台可以作为社会资本。


3、进一步规范可行性缺口补助项目。财金(2019)10号提出:财政支出责任占比超过5%的地区,不得新上政府付费项目,但污水、垃圾处理等PPP项目除外;对于政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目,项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的,不予入库。考虑到当前PPP实操,笔者认为上述规定实质上是针对可行性缺口补助项目的,主要体现为两点:


(1)对于部分实行收支两条线管理的污水、垃圾处理PPP项目其回报机制为“政府付费”。以城市污水处理PPP项目为例,按照财政部、国家发展改革委、住房城乡建设部2014年12月31日发布《污水处理费征收使用管理办法》(财税[2014]151号)规定:污水处理费属于政府非税收入,全额上缴地方国库,纳入地方政府性基金预算管理,实行专款专用;使用公共供水的单位和个人,其污水处理费由城镇排水主管部门委托公共供水企业在收取水费时一并代征,并在发票中单独列明污水处理费的缴款数额。部分污水处理PPP项目的污水处理费除上述政府性基金预算外,还需要从一般公共预算列支,但社会资本(项目公司)不具备向最终用户收费的机制,故其回报机制应为“政府付费”。


当然,也不排除个别工业园区的污水处理PPP项目,在合法合规的前提下,向园区内企业直接收取污水处理费,其回报机制体现为“使用者付费”或者“可行性缺口补助”方式。


(2)可行性缺口补助项目进一步规范。笔者在文章《2019年中国PPP进入稳定发展之年,项目执行成为重中之重》中提到:实操中,一些可行性PPP项目中的使用者付费完全是臆想出来的,使用者付费依据没有,经营收入的预测完全是数字游戏;财评报告中作为虚拟数据而保证财评顺利通过;纯粹为了缺口补助而补助,应予以纠正。财金(2019)10号文明确:政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目,项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的,不予入库。 


4、答疑解惑、解决疑难杂症。财金(2019)10号文针对实践中常见的疑难杂症,首次给出了明确的答案,具体如下:


(1)规范运作的PPP项目不构成政府隐形负债。财金(2019)10号文明确提出:符合条件的PPP项目形成的政府支出事项,以公众享受符合约定条件的公共服务为支付依据,是政府为公众享受公共服务提供运营补贴形成的经常性支出,而经常性支出不形成政府隐形负债。


(2)明确财政承受能力论证的分子分母。财金(2019)10号文明确提出:每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任,不超过当年本级一般公共预算支出的10%。新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。考虑当前的实际情况,笔者理解签约项目指的是与中标社会资本签约PPP项目合同的时间。


5、多措并举、齐头并进、共同推进中国PPP大业稳定发展。为此,财金(2019)10号文提出:


(1)进一步鼓励民资和外资参与PPP项目,同等条件下对民营企业参与项目给予优先支持,引导中国PPP基金加大支持民营企业力度,不得对外资企业、中资境外分支机构参与设置歧视性条款或附加条件。


(2)引导保险资金、中国PPP基金加大项目股权投资力度,拓宽项目资本金来源。鼓励通过股权转让、资产交易、资产证券化等方式,盘活项目存量资产,丰富社会资本进入和退出渠道。 


(3)优先支持基础设施补短板以及健康、养老、文化、体育、旅游等基本公共服务均等化领域有一定收益的公益性项目。


(4)强化PPP咨询机构库和专家库管理,咨询机构和专家要发挥专业作用,遵守职业操守,依法合规提供PPP项目咨询服务。 


二月二,龙抬头,龙门一跃良策来,财金(2019)号文就是中国PPP稳定发展的良策。